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Numero 17(62)
Nuova regolamentazione giuridica
dei cittadini stranieri in Russia
Il 22 luglio del 1763, l’imperatrice russa Caterina II pubblicò un manifesto “Sul permesso, rilasciato a tutti gli stranieri entranti in Russia, di risiedere in qualsiasi governatorato che essi scelgano, e sui diritti loro concessi”.
Da allora un numero enorme di stranieri ha usato il “permesso” imperiale. Qualcuno ha trovato qui una fonte di reddito, qualcun altro è rimasto a lungo per amore della nostra cultura e spiritualità, molti hanno dedicato alla Russia tutta la loro vita.
Anche oggi in Russia abitano parecchi cittadini stranieri. In questo momento, in Russia sono registrati ufficialmente circa 300 mila “immigrati per motivi di lavoro”. Ma il loro numero effettivo è superiore di 10-15 volte. Certamente, la loro permanenza necessita di una regolamentazione statale; molti problemi, senza la partecipazione dello Stato, sono semplicemente insolubili. E’ molto importante, del resto, mantenere quell’equilibrio che non consentirà di abbandonare i princìpi democratico-liberali dello sviluppo del Paese, di rinuciare alla presunzione della supremazia dei diritti e delle libertà dei cittadini russi e stranieri. In Russia esiste, relativamente da poco, un servizio d’immigrazione rispondente a tutti i requisiti. In tutte le regioni della Federazione Russa ne sono state istituite filiali impegnate negli affari delle migrazioni. La direzione di quest’organismo ha dichiarato diverse volte che l’obiettivo principale del servizio è quello di “salvaguardare gli interessi della popolazione indigena della Russia”. Ed è nel pieno rispetto di quest’idea che sono stati approvati e si approvano oggi tutti i documenti normativi che regolamentano la residenza dei cittadini stranieri in Russia.
Dal novembre 2002 è entrata in vigore la nuova Legge federale “Sulla situazione giuridica dei cittadini stranieri nella Federazione Russa” che detta duramente agli stranieri il modo in cui si debbano comportare nel nostro Paese. Vi esiste addirittura una norma che prevede l’introduzione di “liste nere” con i nomi delle persone che, per qualche motivo, non abbiano questi requisiti. La Legge determina la situazione giuridica dei cittadini stranieri e delle persone senza cittadinanza, disciplinando il rapporto tra gli stranieri e gli organi del potere statale in Russia.
Per alcuni anni la Legge è rimasta nel Parlamento russo sotto forma di progetto, e proprio poco fa si è sentita l’urgente necessità di un documento del genere. Non ci metteremo qui a ricordare quella situazione politica ed internazionale che servì da sfondo alla discussione di questo progetto legge e alla sua “ottimizzazione”, né quel dibattito, non sempre corretto nei confronti degli stranieri, sostenuto anche da parte dei parlamentari, mentre il potere federale dimostrava la sua assoluta impotenza nella lotta contro l’universale disprezzo per la legalità tipico delle città e delle regioni russe (a partire da Mosca), dove i cittadini stranieri provenienti dai Paesi della CSI e del “terzo mondo” abitano da decenni, formando clan, senza alcun invito o autorizzazione. Qualche parlamentare è arrivato additrittura a proporre non solo un censimento generale degli stranieri, con l’obbligatorio rilevamento delle impronte digitali e di altre caratteristiche indentificatrici, ma anche l’introduzione di speciali segni identificatori che, secondo queste teste calde, dovevano essere portati dagli stranieri sopra i vestiti, ecc.
Durante la discussione del progetto legge ci si augurava soprattutto che la nuova legge, stabilendo una responsabilità concreta e reale per la sua violazione, potesse contribuire, allo stesso tempo, all’instaurazione di un ordine almeno relativo. Tutto ciò ha lasciato un’impronta netta sullo spirito e sulla lettera della nuova legge sugli stranieri.
Senz’altro, dal punto di vista pragmatico, in Russia, come in qualsiasi altro Paese del mondo, devono risiedere degli stranieri “utili” e leali ad essa, nei confronti dei quali lo Stato, a sua volta, promette di avere un atteggiamento benevolo. D’altra parte si presume che, nei confronti degli stranieri che non fanno parte di questa categoria (ci si domanda però, a chi competerà tale categorizzazione), lo Stato avrà un atteggiamento durissimo, anche se le rispettive azioni violeranno i diritti e le libertà di singoli cittadini. C’è qualcuno che afferma, addirittura, che la Legge legalizzi la prassi della restrizione dei diritti dei cittadini stranieri sul territorio della FR.
Dai discorsi che fanno alcuni pubblici ufficiali è veramente possibile dedurre che gli stranieri siano per loro uomini di seconda scelta, potenzialmente pericolosi per la società russa. Infatti, oltre all’interdizione naturale dei diritti civili (sociali, politici, di lavoro, ecc.), gli stranieri devono subire una serie di procedure umilianti previsti dalla legge e sono costretti ad affrontare l’impossibilità di impugnare la legittimità dell’applicazione di alcune misure coercitive, previste, nei loro confronti, direttamente o indirettamente, dalla Legge.
La nuova Legge prevede il rilascio di un permesso di soggiorno ai cittadini stranieri residenti permanentemente nella Federazione Russa. Precedentemente, alle persone che hanno raggiunto i 45 anni di età, il permesso di soggiorno veniva rilasciato a vita, ma, dal 31 ottobre 2002, tanto essi quanto gli stranieri più giovani otterranno tale permesso per non più di cinque anni. La legge prevede una nuova registrazione annuale del permesso di soggiorno.
L’autorizzazione per la residenza provvosoria sarà rilasciata agli stranieri venuti in Russia in modo legittimo, e durerà tre anni, eccetto i casi menzionati nella Legge, entro un contingente fissato dal governo. Qualora ad uno straniero sia stato negato il rilascio di tale autorizzazione, potrà presentare ricorso al più presto entro un anno. Visto che la Legge non contiene eccezioni a questa norma, è possibile ipotizzare che la modifica di circostanze o la rimozione delle ragioni della negazione non saranno sufficienti per permettere ad uno straniero di fare un nuovo ricorso prima dell’estinzione del periodo annuale.
Tuttavia, anche dopo aver avuto tale autorizzazione, uno straniero non potrà avvalersi della libertà di spostamento, diritto garantito dalla Costituzione Russa, dato che non avrà il diritto di cambiare residenza, anche nei limiti di uno stesso centro abitato, senza l’autorizzazione speciale degli organi di potere. La legge non lo proclama esplicitamente, ma considerato che, per gli organi di potere, la residenza fissa sarebbe solo ed esclusivamente un’abitazione in cui un cittadino abita permanentemente, è evidente che anche la residenza provvisoria, per loro, sarà un’abitazione con l’esatto indirizzo dove uno straniero è autorizzato a vivere. La Legge, intanto, non precisa se uno straniero sia autorizzato ad abbandonare questo luogo per un breve periodo e, se è autorizzato a farlo, per quanto tempo gli sia possibile. Si fa solo una clausola a proposito dei giornalisti stranieri che avranno diritto alla libertà di spostamento entro la Federazione Russa, in base al principio della reciprocità.
Per quanto riguarda gli altri, la legge indica solo che gli stranieri residenti in Russia in modo provvisorio potranno muoversi per la Russia, per motivi personali e di lavoro, in base ai documenti rilasciati o preparati in conformità alla stessa Legge.
La Legge introduce un’altra novità: sono previste nuove limitazioni dei diritti e delle libertà degli stranieri residenti provvisoriamente sul territorio russo, compresi i cittadini che possono entrare in Russia senza il visto, in conformità agli accordi internazionali fra la FR e i loro Paesi di origine. Un foglio di via diventa il documento principale, rilasciato a qualsiasi straniero dal momento dell’attraversamento della frontiera. Senza tale documento uno straniero non potrà esercitare nessuno dei suoi diritti. Sul foglio di via saranno registrate informazioni su tutti gli spostamenti dello straniero e sui tempi del suo soggiorno. Quasi sicuramente, sul foglio di via sarà annotata anche qualsiasi trasgressione. Se si tiene conto del fatto che, secondo la nuova Legge, fra tali ‘trasgressioni’ potrebbe rientrare anche la malattia presa da uno straniero già sul territorio della Russia, è possibile immaginare l’importanza di questo documento, come anche il grado di restrizione dei diritti degli stranieri dopo l’entrata in vigore della Legge.
Per quanto riguarda la limitazione dei tempi di permanenza sul territorio russo relativa ai cittadini dei Paesi con i quali la Russia ha stipulato accordi sugli spostamenti reciproci senza il visto, va rilevato che ciò, indubbiamente, avrà un certo effetto sull’atteggiamento degli Stati vicini e della comunità internazionale nei confronti della Russia e dei cittadini russi. Nel limitare il tempo del soggiorno provvisorio degli stranieri autorizzati ad entrare liberamente in Russia, i legislatori si rendevano conto benissimo dell’impossibilità di limitazioni speculari. Sul territorio dell’ex URSS solo la Russia ha un’infrastruttura statale così vasta da permettere di introdurre un sistema così complesso nei controlli della realizzazione di queste limitazioni (il database unico relativo agli stranieri entranti, il gran numero di agenti impegnati negli organi tutori della Legge, ecc.). I Paesi della CSI non riusciranno a limitare allo stesso modo i russi sul proprio territorio. E’ ovvio che queste novità dimostrano direttamente il desiderio della Russia di essere tra le potenze forti ed aggressive che dettano la loro volontà agli altri Stati, incapaci di reagire in modo adeguato. E’ evidente altresì che la Russia, invece di creare delle priorità per i propri cittadini all’infuori del suo territorio, provocherà le restrizioni analoghe dei diritti dei suoi cittadini che vanno all’estero o vi risiedono. Sembra, poi, poco probabile che la Russia sia capace, a livello di principio, di difendere i diritti dei propri cittadini che si trovano all’estero con la stessa efficienza degli Stati che sono in testa al sistema politico internazionale.
Una reazione più probabile a tali novazioni potrebbe essere l’irrigidimento dei rapporti interstatali e l’uscita dei Paesi vicini dagli accordi stipulati con la Russia sugli spostamenti reciproci dei cittadini senza il visto.
Sfortunatamente la Legge, di fatto, non prevede la possibilità della salvaguardia dei diritti di uno straniero dall’arbitrio degli organi statali: ad esempio, l’autorizzazione per la residenza provvisoria può essere annullata, qualora uno straniero vada in uno Stato straniero per risiedervi permanentemente, o qualora uno straniero soffra di una malattia infettiva, pericolosa per gli altri (spero che gli italiani dal temperamento caldo si astengano dalla prima reazione spontanea e non se ne infischino di questa norma della legge, non vi starnutiscano, come dicono i russi). Il permesso di soggiorno può essere annullato se uno straniero commette un reato grave o gravissimo.
D’altra parte, l’estradizione di una persona che risiede permanentemente in Russia, avendovi una famiglia, un’abitazione, ecc., è di per sé un castigo così pesante che l’inammissibilità dell’annullamento non giudiziale del permesso di soggiorno non ha bisogno di essere fondata.
Vorrei richiamare l’attenzione in modo speciale su questo fatto: il permesso di soggiorno può essere annullato anche nel caso in cui ad uno straniero sia fatta causa due volte nel corso di un anno per la violazione della legislazione della FR relativa alle norme della permanenza sul territorio russo. La stessa Legge prevede per gli stranieri residenti permanentemente l’obbligo di far registrare ogni loro spostamento. Sembra inutile far notare, a questo proposito, quanto spesso vengano citati in causa illegamente i cittadini della Russia e in quale situazione si troveranno gli stranieri, se le “trasgressioni” del genere assumeranno tale importanza...
La Legge fa un elenco di cariche che non possono essere ricoperte dagli stranieri. Essi non possono essere assunti negli uffici di amministrazione pubblica o municipale. Non potranno far parte di equipaggi delle navi che viaggiano con la bandiera dello Stato della Russia, non saranno nominati capitani di un aereo civile. La legge vieta, inoltre, di assumere i cittadini stranieri agli impianti la cui attività è mirata a garantire la sicurezza della Russia. I cittadini stranieri non possono essere chiamati sotto le armi, o effettuare un servizio di leva alternativo civile; non possono farsi assumere al servizio militare effettivo neanche come volontari.
Non hanno diritti elettorali alle elezioni federali e regionali, ma gli stranieri con la residenza fissa sul territorio russo possono eleggere ed essere eletti negli organi municipali.
C’è da notare che, in relazione alla nuova Legge, è già stata approvata una serie di fonti sublegislative che regolamentano lo status legale degli stranieri in Russia. Si tratta, in particolare, del Decreto governativo N 769 sulle norme relative alle spese per la deportazione (una deportazione coercitiva di un cittadino straniero, realizzata qualora siano estinti i motivi legali della sua ulteriore permanenza nella FR) e sull’elenco di impianti, territori e organizzazioni per visitare i quali i cittadini stranieri dovranno avere autorizzazioni speciali (Decreti N 754, 755). Il Ministero degli interni ha apportato delle modifiche nelle modalità di rilascio delle patenti (d’ora in poi, i cittadini di un altro Stato che sono entrati provvisoriamente in Russia e hanno perso la loro patente, non potranno ottenere l’analogo documento russo).
In conclusione, vorrei rilevare quanto segue. Ovviamente, i documenti normativi esaminati in quest’articolo saranno messi in pratica dagli organi della pubblica amministrazione e dai singoli funzionari in diverse regioni. Nelle loro azioni sicuramente saranno presenti contravvenzioni di vari tipi che forniranno tanti motivi per essere impugnati. Non lo si deve temere: infatti, è la strada normale che permette di risolvere i problemi e, nel contempo, un metodo efficente per rimuovere le barriere amministrative. Una querela compilata pefettamente dal punto di vista giuridico, che spiega in che modo esatto è stata trasgredita una legge e quale responsabilità può avere chi ha commesso la trasgressione, richiamerà come minimo l’attenzione verso un caso concreto. Non molti funzionari in tale situazione preferiranno insistere ad oltranza sul proprio punto di vista. Se un funzionario corrotto o semplicemente poco preparato affronta una resistenza fondata e motivata, prima o poi gli interessi di uno straniero in Russia saranno salvaguardati.
Anche perché gli esponenti del potere russo comprendono già adesso l’importanza del problema. Il procuratore generale Vladimir Ustinov, nell’estate di quest’anno, durante l’incontro con gli ambasciatori stranieri, si era permesso di dare un contributo personale alla soluzione del problema della sicurezza degli stranieri. Anzi, aveva invitato gli stranieri stessi a rivolgersi a lui in persona riguardo a tutti i problemi contingenti sulla sicurezza degli stranieri in Russia. Questa proposta del Procuratore generale era risuonata nel corso del suo incontro con gli ambasciatori della Svezia, del Camerun, delle Filippine, della Spagna e del Guatemala, organizzato su richiesta degli ambasciatori. Ustinov aveva promesso ai diplomatici di prendere tutte le misure previste dalla legge per garantire la salvaguardia dei diritti degli stranieri sul territorio della Russia. Ecco, inviate allora le vostre querele per le azioni degli ispettori che trattano in modo arbitrario la legge alla Procura generale e personalemente al Procuratore generale Ustinov. Un metodo più efficiente di pressione ufficiale su singoli funzionari, eccetto, forse, l’udienza giudiziaria, oggi non esiste.
Serghei Koltyghin,
Membro di un Gruppo autonomi di avvocati
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