|
Номер 17(62)
Вопросы правового регулирования
положения иностранных граждан в России
22 июля 1763 года, российская императрица Екатерина опубликовала манифест “О дозволении всем иностранцам в Россию въезжающим поселиться в которых губерниях они пожелают, и о дарованных им правах”.
С тех пор огромное количество иностранцев воспользовались высочайшим «дозволением». Кто-то нашел здесь источник дохода, кого-то надолго привлекла наша культура и духовность, многие связали с Россией всю свою жизнь.
И сегодня в России проживает большое количество иностранных граждан. В настоящее время в России официально зарегистрировано порядка 300 тысяч трудовых мигрантов. Однако реальное их число в 10-15 раз больше. Конечно, их пребывание нуждается в государственном регулировании, многие вопросы без участия государства просто неразрешимы. Вместе с тем, очень важно сохранить тот баланс, который не позволит отступить от либерально-демократических принципов развития страны, отказаться от презумпции верховенства прав и свобод российских и иностранных граждан. В России сравнительно недавно была создана полноценная иммиграционная служба. Во всех субъектах Российской федерации сформированы подразделения по делам миграции. Руководство этой службы неоднократно заявляло, что основная задача это службы – «защитить интересы коренного населения России». Именно во исполнение этой идеи принимались и принимаются все нормативные документы, регулирующие вопросы пребывания иностранных граждан в Россси.
С ноября 2002 года вступил в силу новый Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», который весьма жестко диктует иностранцам, как им надо вести себя в нашей стране. Вплоть до введения “черных списков” тех, кто по тем или иным причинам не соответствует соответствующим требованиям. Закон определяет правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства и регулирует отношения между иностранцами и органами государственной власти в России.
В течение нескольких лет пролежал он в российском парламенте в виде законопроекта и вот совсем недавно оказался остро востребованным. Не буду напоминать ту политическую и международную обстановку, на фоне которой этот законопроект обсуждался и «дорабатывался», те дебаты(не всегда корректные) по отношению к иностранцам даже со стороны парламентариев, наряду с полным бессилием федеральных властей в борьбе с всеобщим беспределом в российских городах и регионах (начиная с Москвы), где иностранные граждане из стран СНГ и “третьих стран” живут у нас десятилетиями, обрастая криминальными кланами, без всякого приглашения и разрешения. Доходило до того, что звучали предложения не только произвести поголовную перепись иностранцев с обязательным снятием отпечатков пальцев и иных идентификационных признаков, до чуть ли не введения специальных опознавательных знаков, которые горячие головы предлагали иностранцам носить поверх одежды и т.д.
Основная надежда при обсуждении законопроекта была на то, что новый закон при реальной ответственности за его неисполнение все же будет содействовать установлению хотя бы относительного порядка. Все это наложило безусловный отпечаток на дух и букву нового закона об иностранцах.
Безусловно, с прагматической точки зрения, в России, как и в любой другой стране мира, должны находиться “полезные” для нее и лояльные к ней иностранцы, к которым она, в свою очередь, обещает относиться хорошо. Вместе с тем, предполагается, что к иностранцам, которые в данную категорию не входят (вопрос только в том, в чьей компетенции такая градация) государство будет действовать предельно жестко, даже если такое отношение чревато нарушением прав и свобод отдельных граждан. Существует даже мнение, что закон легализует практику ущемления прав иностранных граждан на территории РФ.
Из выступлений некоторых должностных лиц можно и в правду сделать вывод, что иностранцы для них – это люди второго сорта, представляющие потенциальную опасность для российского общества. И дело не столько в естественном поражении в правах (социальных, трудовых, политических и т.д.), сколько в целом ряде унизительных процедур, предусмотренных законом, и практической невозможности обжалования правомерности применения к иностранцу ряда принудительных мер, прямо или косвенно предусмотренных законом.
Новый закон предусматривает выдачу иностранным гражданам, постоянно проживающим в Российской Федерации, вида на жительство. Ранее лицам, достигшим возраста 45 лет, вид на жительство выдавался пожизненно, а с 31 октября 2002 г. они, как и более молодые иностранцы, будут получать вид на жительство сроком не более пяти лет. Закон предусматривает ежегодную перерегистрацию вида на жительство.
Разрешение на временное проживание будет выдаваться законно въехавшим в Россию иностранцам на три года, за исключением оговоренных в законе случаев в пределах установленной Правительством квоты. В случае отказа в выдаче такого разрешения, иностранец может повторно обратиться не ранее чем через год. Поскольку закон не содержит исключений из этого правила, то можно предположить, что изменение обстоятельств или устранение причин отказа в выдаче разрешения не поможет иностранцу обратиться повторно до истечения годового срока.
Однако даже получив такое разрешение, иностранец не сможет реализовывать гарантированное Конституцией России право на свободу передвижения, т.к. он будет лишен права без разрешения органов власти менять адрес своего проживания даже в пределах одного населенного пункта. Прямо это в законе не указано, но, учитывая то, что под местом жительства органы власти понимают исключительно жилое помещение, где гражданин постоянно проживает, очевидно, что местом временного проживания по аналогии также будет считаться точный адрес, где иностранцу разрешено жить. При этом закон не содержит никакой информации о том, разрешено ли иностранцу выезжать на короткое время из этого места, и если разрешено, то насколько. Делается только оговорка относительно иностранных журналистов, которые будут иметь право на свободу передвижения в пределах Российской Федерации на основе принципа взаимности.
Что касается остальных, то закон только указывает, что временно проживающие в России иностранцы смогут передвигаться по России в личных и деловых целях на основании документов, выданных или оформленных в соответствии с самим этим Законом.
Закон вводит еще одно новшество – введены дополнительные ограничения прав и свобод временно пребывающих на территории России иностранцев, включая граждан стран, с которыми в соответствии с международными обязательствами России предусмотрен безвизовый въезд.
Основное нововведение заключается в ведении миграционной карты и ограничении срока пребывания на территории России иностранцев, имеющих право на безвизовый въезд. Миграционная карта становиться основным документом, выдаваемым любому иностранцу с момента пересечения границы. Без этого документа иностранец не сможет реализовать ни одно из своих прав. В миграционной карте будут проставляться отметки обо всех передвижениях иностранца и сроках его пребывания. Надо полагать, что в миграционной карте будут делаться также отметки о любых нарушениях. Если учесть, что новый закон фактически признает нарушением даже сам факт заболевания, которым может заболеть иностранец уже на территории России, то можно представить значимость этого документа, равно как и степень ущемления прав иностранцев после вступления в силу Закона.
Что касается ограничения сроков пребывания в России граждан государств, с которыми Россия заключила соглашения о взаимном безвизовом передвижении, надо отметить, что это, безусловно, повлияет на отношение ближайших соседей и мирового сообщества к России и гражданам России.
Ограничивая срок временного пребывания иностранцев, имеющих право на свободный въезд в Россию, законодатель заведомо понимал невозможность зеркальных ограничений. На территории бывшего СССР только Россия имеет столь развитую инфраструктуру органов государственной власти, позволяющую вводить такую сложную и ресурсоемкую систему контроля за исполнением этих ограничений (единая база данных въезжающих иностранцев, большой штат правоохранительных органов и т.д.). Страны СНГ просто не смогут так же ограничить россиян на своей территории. Очевидно, что эти нововведения прямо демонстрируют желание России быть в числе сильных и агрессивных держав, диктующих свою волю государствам, не способным на равную ответную реакцию. Также очевидно, что Россия не создаст таким образом приоритет своим гражданам за пределами своей территории, а напротив, спровоцирует ответные ущемления прав своих граждан выезжающих за границу и проживающих за границей. Причем, вызывает сомнения то, что Россия в принципе способна отстоять права своих граждан, находящихся за рубежом, в той степени, в которой способны отстоять права своих граждан государства, лидирующие в мировой политической системе.
Вполне ожидаемой ответной реакцией на такие нововведения является ужесточение межгосударственных отношений и выход ближайших стран из заключенных с Россией соглашений о взаимном безвизовом передвижении граждан.
К сожалению, закон практически не предусматривает возможность защиты прав иностранца от произвола органов государственной власти, например: разрешение на временное проживание может быть аннулировано в случае выезда иностранца на постоянное проживание в иностранное государство, или если иностранец будет страдать одним из инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих (надеюсь, темпераментные итальянцы смогут воздержаться от первого порыва «чихать» на это положение закона). Вид на жительство может быть аннулирован в случае совершения иностранцем тяжкого или особо тяжкого преступления.
Вообще же, выдворение человека, который постоянно проживает в России, имеет здесь семью, жилье и т.д. само по себе столь тяжкое наказание, что недопустимость внесудебного аннулирования вида на жительства не нуждается в обосновании.
Особо обращаю внимание: вид на жительство может быть аннулирован также и в случае двукратного в течение года привлечения иностранца к ответственности за нарушение законодательства РФ в части обеспечения режима пребывания. При этом этот же закон предусматривает обязанность постоянно проживающих в России иностранцев регистрироваться при любом передвижении. Надо ли пояснять, насколько часты неправомерные привлечения к ответственности граждан России, и каково будет при такой значимости этих «нарушений» иностранцам.
В законе перечислены должности, которых иностранцы не имеют права занимать. Так, их нельзя брать на государственную и муниципальную службу. Иностранца не возьмут в состав экипажей судов, плавающих под государственным флагом России, не назначат командиром воздушного судна гражданской авиации. Закон также запрещает принимать иностранных граждан на работу на объекты, деятельность которых связана с обеспечением безопасности России. Иностранных граждан нельзя призвать на военную или альтернативную гражданскую службу; не могут они поступить на военную службу и в добровольном порядке.
Также они лишены избирательных прав на федеральных и региональных выборах, но постоянно проживающие на территории России иностранцы имеют право избираться и быть избранными в муниципальные органы.
Хочу заметить, что в соответствии с новым законом, уже принят ряд подзаконных актов, регламентирующих правовой статус иностранцев в России. Это, в частности правительственное Постановление № 769 о правилах расходования средств на департацию (принудительная высылка иностранного гражданина в случае утраты законных оснований для его дальнейшего пребывания в РФ) , о перечне объектов и территорий, организаций и объектов, для въезда в которые иностранным гражданам требуются специальные разрешения (Постановления № 754, 755), изменения внесены МВД РФ в порядок выдачи водительских “прав” (отныне гражданам другого государства, которые временно въехали в Россию и потеряли свои водительские “права”, российские документы выдаваться не будут) и т.д.
В завершение хочется отметить следующее. Безусловно, обсуждаемые в данной статье нормативные документы будут исполняться государственными органами власти и отдельными чиновниками на местах. В их действиях, наверняка, будут присутствовать те или иные правонарушения, которые дадут массу поводов для жалоб. Не нужно этого бояться, ведь это – нормальный путь решения проблем и одновременно эффективный способ устранения административных барьеров. Юридически грамотно составленная жалоба, объясняющая как именно закон был нарушен и какая ответственность наступает за эти действия как минимум привлечет внимание к конкретному случаю. Не все чиновники в этой ситуации пойдут до конца. Если коррумпированный или просто неграмотный чиновник встречает обоснованное, мотивированное сопротивление рано или поздно права и интересы иностранца в России будут защищены.
Тем более представители российской власти уже понимаю значимость проблемы. Генпрокурор Владимир Устинов летом этого года на встрече с иностранными послами обещал лично разобраться с безопасностью иностранцев. Более того, он призвал обращаться лично к нему по всем острым вопросам безопасности иностранцев в России. Это предложение генпрокурора прозвучало в ходе встречи Устинова с послами Швеции, Камеруна, Филиппин, Испании и Гватемалы, организованной по просьбе послов. Устинов пообещал дипломатам принимать все предусмотренные законом меры для обеспечения прав иностранцев на территории России. Вот и направляйте свои жалобы на действия инспекторов, чересчур вольно толкующих закон в адрес Генеральной прокуратуры, лично в адрес Генерального прокурора Устинова. Наиболее действенного и эффективного метода официального воздействия на отдельных чиновников, за исключением, пожалуй, судебного рассмотрения сегодня не существует.
Партнер Независимой Адвокатской Группы
Сергей Колтыгин
|
