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Numero 6(70)
La riforma pensionistica in ritardo rispetto al programma
In aprile l’accelerazione della riforma pensionistica è ancora tornata all’ ordine del giorno del governo. I problemi non si sono esauriti con l’avvio, nel gennaio 2002, di un meccanismo di pensione accumulata. Con la seconda fase della riforma che prevede il trasferimento degli accumuli pensionistici alle società di gestione e ai fondi pensione non statali, si profila con evidenza un vuoto significativo nella legislazione che può provocare un ritardo di un altro anno per la modifica del sistema pensionistico.
Secondo il programma di riforma pensionistica fino a maggio dell’ anno in corso il Fondo Pensioni statale deve ripartire i depositi pensionistici tra 62 milioni di conti pensione. Quindi, entro la fine dell’anno i titolari di questi conti dovranno scegliere un gestore per le somme accumulate sul conto – Enti del sistema pensionistico, società di gestione private o fondi pensione non statali. Queste scadenze erano state stabilite nelle leggi iniziali sul nuovo sistema pensionistico ma adesso ci sono ragioni per considerarle troppo ottimistiche.
In primo luogo è poco probabile che entro la fine del 2003 venga approvata l’intera legislazione che permetterà di gestire il processo di trasferimento degli accumuli personali ai fondi pensione non statali (FPNS). Dopo le recenti dimissioni del dirigente delle ispezioni FPNS, il Ministero delle Finanze, con estrema probabilità, concentrerà nelle proprie mani tutti i poteri di studio delle iniziative legislative in questo campo. C’è da tenere presente che a questo proposito bisogna costituire, nell’ ambito del Ministero, un nuovo gruppo di lavoro, il che richiederà del tempo e, come risultato, è poco probabile che si riesca a preparare la nuova legge entro la fine dell’anno.
Invece lo studio di una base legale per le attività delle società gestionali procede in modo un po’ più veloce: il progetto di legge è già all’esame di Kassianov. Grazie a una viva discussione pubblica organizzata dai rappresentanti del settore privato, questo documento è risultato estremamente liberale, e prevede che dell’elenco di società gestionali facciano parte tutte le società che hanno la relativa licenza. Però la legge contiene una riserva spiacevole che prevede che l’elenco definitivo sarà approvato da un organismo statale autorizzato – dal Ministero delle Finanze, il quale ha il diritto di impiegare restrizioni supplementari nella scelta delle società gestionali. Questo sistema mette in questione la trasparenza del processo decisionale, e quindi lascia spazio alle attività di lobby per ottenere l’accesso alla gestione dei fondi pensione da parte delle società che hanno non pratica di gestione di portafogli, ma in compenso hanno forti agganci politici.
Il secondo problema, dopo quello dell’assenza di una legislazione ad hoc, è l’assenza di un’infrastruttura adeguata. Il servizio postale russo è estremamente inaffidabile, ed il recapito di 62 milioni di lettere con i documenti dopo il 1 Maggio è un compito arduo. Non si fa mistero del fatto che adesso, per arrivare da Mosca a San Pietroburgo, le lettere ci mettono da un paio di settimane a un mese – figuriamoci la capacita’ delle poste di far recapitare una mole enorme di documenti pensionistici negli angoli più remoti della Russia in tre o quattro mesi, e quindi di riportarla al Fondo Pensionistico Statale. La riforma pensionistica aumenterebbe l’ aggravio sul sistema postale di 3 – 4 volte rispetto a quello normale, e come gli uffici postali pensino di farvi fronte – è un mistero.
E infine un’altra osservazione. Le elezioni non sono tanto lontane, ed il Ministero delle Finanze probabilmente cercherà di tenere i depositi pensionistici sotto controllo. Se si vuole dar retta alle ultime indiscrezioni, Bella Zlatkis, che stava alle origini del mercato russo delle GKO-OFZ (Obbligazioni statali a breve termine - Obbligazioni del prestito federale) si occuperà presso il Ministero delle Finanze di monitoraggio e di rilascio delle licenze agli istituti pensionistici non statali. Le società private lo considerano un brutto segno reputando che nel definire la struttura del portafoglio Zlatkis darà la preferenza agli investimenti nei titoli di Stato, e evidentemente hanno ragione.
Ebbene, per fare un bilancio in due parole tracciamo un quadro della sceneggiatura più probabile degli eventi. Malgrado tutti i problemi, per ragioni d’ordine politico entro la fine di quest’anno la base legislativa necessaria sarà comunque approvata. Probabilmente saranno adottate norme generali che regolino i fondi pensione non statali, e sarà approvata integralmente la legislazione delle società di gestione. Però la maggior parte di questi testi sarà “vuota”, cioè questi testi normativi funzioneranno solo se abbinati ad una legislazione supplementare o a ordinanze immediate del governo. Inoltre, a forza di inefficienze del servizio postale il recapito dei documenti non avverrà in tempo, il che di fatto impedirà ai privati di prendere una decisione sulla gestione dei propri risparmi pensionistici. Quindi nel 2004 il Fondo Pensionistico Statale conserverà quasi tutti i depositi pensionistici accumulati, per un ammontare complessivo di 1,7 miliardi di dollari circa che in genere saranno versati in obbligazioni statali.
Va osservato che comunque ci sarà una certa diversificazione degli investimenti pensionistici. Una recente ordinanza del governo attesta che lo Stato cerca di impiegare i depositi pensionistici sui mercati finanziari in modo più attivo. Ormai la Fondazione pensionistica russa (FPR) ha la possibilità di investire non solo in obbligazioni statali, ma anche in titoli corporativi a reddito fisso. Ricordiamo che la sua quota sul mercato delle obbligazioni in rubli con un’entità di 6 miliardi di dollari, è già del 10%. Se la FPR cominciasse a investire anche in obbligazioni corporative (valore del mercato – 4 miliardi di dollari), potrebbe diventare un giocatore forte, capace di assorbire una parte importante di questo mercato. In una situazione di mercati interni con scarsa liquidita’, l’apparizione di un altro consistente operatore (oltre alla Sberbank) può rappresentare un fattore limitativo della crescita di liquidità del mercato in futuro. Per contro una bassa liquidità del mercato delle obbligazioni può favorire un travaso del capitale (per un ammontare di circa 0,5-0,8 miliardi di dollari all’anno) verso il mercato azionistico. In altre parole, anche se il fondo pensione investisse direttamente in azioni, le sue attività sui mercati a reddito fisso porterebbero a un calo dei tassi, causando un effetto di deflusso dei capitali privati verso strumenti più redditizi, quali sono le azioni.
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